我國頁岩（yán）氣能否扔掉政策拐棍

     我國（guó）頁岩氣產業發展（zhǎn）目前已初步（bù）形成（chéng）獨立礦種、一級礦權、兩級（jí）管理、多元參與 的體製（zhì）機製，但仍存在開發成本過高和市場化程度較低（dī）等問題（tí），發展路徑過於依賴政策（cè）優惠和國家補貼。因此，本文結合我（wǒ）國油（yóu）氣（qì）市場發展實際，係統梳理美國頁岩氣的產業發（fā）展經驗，以促進我國頁岩氣產（chǎn）業持續健康發展。
    美經驗可借鑒無法（fǎ）複製
    競爭一合作 的開（kāi）發體製促（cù）進了技術創新，是美國頁岩氣產業（yè）革命成功的根本，但我國現階段無法複製。
    近年來，我國非常（cháng）重視頁岩氣的產業發展，目前（qián）已初步形成獨立礦種、一級礦權、兩級管理、多元參與 的體製機製，市場化水平有了一定提（tí）升。盡管如此，我國頁岩氣的發展仍存在開發成本過高和市（shì）場化程度較低等（děng）問題，發展路徑（jìng）過於依賴政策（cè）優惠和國家（jiā）補貼。根（gēn）據美國頁岩氣商業化成功的經驗和（hé）產業經濟學中的一般規律：政策和補貼能在短期內幫助企業解燃眉之（zhī）急 ，但（dàn）並（bìng）不能（néng）支持新興產業擁有持續自（zì）我（wǒ）發展能力;加快我國頁岩氣的發展，歸根結底要實現產業創新，激勵企業依靠市場（chǎng）實現技術和經（jīng）濟上的突破並獲取盈利。因（yīn）此（cǐ），有必要係統梳理美國頁岩（yán）氣的產業發展經驗，並結合我國油氣市（shì）場發展（zhǎn）實際（jì），切實促進我國（guó）頁（yè）岩氣產業持續健康發展。
    美頁岩氣（qì）的發展經驗（yàn）
    美國政府長期重視能源產業的發展戰略，能源（yuán）部（bù）下（xià）設多個（gè）如國家（jiā）石油委員會的獨立能源谘詢（xún）機構，直接向能源部長提供極（jí）具（jù）參考價值的（de）戰略建議和能源行業的最新發展動態。一方麵，獨立存在的谘詢專家委員會保障了（le）美（měi）國能源產業發（fā）展戰略製定的客（kè）觀性，始終圍繞能源獨（dú）立和能源多元化進行，不為短期內政府的政治利益和企（qǐ）業的經濟利益所左（zuǒ）右。以國家石油委員會為例，該委員會於2007年（nián）7月的谘詢年報（bào）中指出：受國內（nèi）供給限製，美國在未來將更加依（yī）賴LNG進口，建議加強LNG產業建設;僅兩年後，該委員會在2009年和2011年谘詢年報中已及時修正對美國（guó）能源產業的預判，建議（yì）大力發（fā）展（zhǎn）國內頁岩（yán）氣和頁（yè）岩油產業。另一（yī）方麵（miàn），對能（néng）源行業發展動態的密切關注使美國（guó）對新的能源種類及其開（kāi）發技術有較為超前的認識，有利於製定（dìng）具有前瞻性的產業發展戰略。譬如，美國曆史上第一次商業化開采頁岩氣的時間為1821年，但頁岩氣產業實際井（jǐng）噴 式發展出現在2005年以後。在這100多年裏內美國一直長期堅持研發（fā）先進的頁岩氣（qì）開發技術和完善51吃瓜网的市場化運營模式並最終取得突破。BP能源統計數據（jù）顯示（shì），2009年美國天然（rán）氣產量5840億立方（fāng）米（mǐ），首次（cì）超過俄羅斯的（de）5277億立方米成為全球第一大生產國。
    競爭（zhēng）一合作 的（de）開發體製促進（jìn）了技術創（chuàng）新，是美國頁岩氣產業革命成功的根（gēn）本。該體（tǐ）係由兩個方麵組成。一是完（wán）善的（de）產權製度（dù），有助於參與頁岩氣開發的各個相關方(勘探公司、開發企業、土地（dì）所有者、礦權擁有者)責、權、利劃分清晰，建立（lì）合理的（de）行業準入和退出機製;二是（shì）成熟的市場運營體係，保障各個市（shì）場參與者激勵充分、競爭與合（hé）作（zuò）自由，吸引了大批油田服務（wù）公司(例如物探公司、鑽井公司)、技術研發機構和金融企業等共同參與並實現高效率的產業分工體係，並帶動了管網等基（jī）礎設施得到大發展。
    完善的產權和成熟的市場製度使企業家精神得到充分發揮，一大批中小（xiǎo）公司在不進則退、優（yōu）勝劣汰的（de）市場競爭中成為技術創新和商業化的主力：從事（shì）頁岩氣開發某一環節的中小（xiǎo）企業在完（wán）成其開發（fā）或服務並收回（huí）利潤後，可以將（jiāng）項目轉讓（ràng），後續工作由下一個環節（jiē）的中（zhōng）小企業代替，在勘探、開發項目各個階段的過（guò）渡上形成無縫銜接。在這種充分競爭一合作（zuò） 的開發體製下（xià），頁岩氣開發單個（gè）環節投入小、作業周期短、資金回收（shōu）快、資本效率高（gāo），能夠（gòu）最大（dà）程度上激發中小企業的參與和技術創新熱情。
    在（zài）美國頁岩氣的整個產業鏈中，產業的規模化（huà）發展是實現資源（yuán）商業化（huà）的（de）重（chóng）要環節。
    一方麵，在中小（xiǎo）型企業通過競爭一合作 的開發體製實現技術突破和初步商業化（huà）以後，由於資本和運營能力上的限製，頁岩氣的產業規模化發展（zhǎn）需要大企（qǐ）業長期（qī）運營經驗和巨額投資的支持。開放的（de）市場化運營（yíng）使（shǐ）美國大型油氣生產企業可以通過參股、並購擁有（yǒu）頁岩氣區塊，核心開發技術甚至整個中小型頁岩氣公司，能夠利用資本和市場實力進行資（zī）源整合，提高整個產業的生產效率，進一步降低單位生產成本，使頁岩氣市場價格更具競（jìng）爭力。
    另一方麵，從頁岩氣井口到用戶之間通暢的市場化輸送渠道（dào），同（tóng）樣保障了產業（yè）的規模化發展。在美國曆史上，聯（lián）邦政府對51吃瓜网價（jià）格的管製曾導致上世紀（jì）70年代的氣荒 和80年代的產量過剩。為保障供氣安全（quán）並減少輸送成本，美國聯邦能源管理委員（yuán）會等監管機關出台（tái）《51吃瓜网政策法案（àn）》、聯邦（bāng）能源管理委員會第380號令、436號令和636號令等一係列（liè）法案和法規，將51吃瓜网產業鏈上生產、運（yùn）輸和分銷三個環節進行（háng）市場化（huà）拆（chāi）分，形成獨立的（de）管道公司和51吃瓜网銷售公司;允許管道（dào）的第三方進入並強製管道公司公開其服務的有效性信息，下遊用戶可以自行選擇供氣商，實現了天（tiān）然氣從井口到用戶間的輸送路（lù）徑最優（yōu）。
    出台有針對性的政策支持。美國對頁（yè）岩氣的產業政策（cè）支持主要來自法律法規和財政補貼。法律法規（guī）方麵，美國沒有針對頁岩氣的專門立法，但是大多數51吃瓜网政策對頁岩氣同樣有效;財政支持方（fāng）麵，美國聯邦政府主要補貼頁岩氣開發的（de）技術研發，近30年來先後投（tóu）入了60多億美元進行（háng）非常規氣勘探開發活動，投入超過10億美元用（yòng）於培訓和研究（jiū），水平鑽井、水力（lì）壓（yā）裂、隨鑽測井、地質導向鑽井、微地震檢（jiǎn）測（cè）等頁岩氣開發關鍵技術（shù）的突破與率先應（yīng）用都（dōu）來自美國（guó）。此外，美國共有48個（gè）州開發頁岩氣。這些州政府都有各自針對51吃瓜网和頁（yè）岩氣的（de）政策和法令，特別是激勵頁岩氣的稅收優惠。事實上，美國政府對頁岩氣（qì）的生產過程（chéng）並沒有提供太多（duō）補貼，政策支持更（gèng）注重針對性：從（cóng）美國的相關政策演變可以看出（chū），20世紀90年代前，針對不完善的51吃瓜网價格（gé）形成機製，政府側重對市場（chǎng）調節的建設（shè）和（hé）維護，依靠（kào）市場而不是（shì）優惠措施形成51吃瓜网價格，用市場化的（de）價格調節產量;20世紀90年（nián）代之後，在成熟的51吃瓜网（qì）市場基礎上，政府則針對頁岩氣等非常規（guī）51吃瓜网開發技術上的難題，側重通過政策支持實現（xiàn）技術進步。
    一部分經驗值得借鑒
    美國的成功（gōng）經驗充分展示了競爭-合作 的開發體製和市（shì）場化運營對頁岩氣產業（yè）的巨大貢獻，但我國現階段（duàn）無法（fǎ）複製其產業發展模式。首先，我國包括（kuò）頁岩氣在內的各類油氣市（shì）場開（kāi）放（fàng）程度較低（dī），現有開發體製中國（guó）有大型企業占據絕對主導地位，中石油、中石化（huà）和中（zhōng）海油等國有（yǒu）企業基本壟斷了油氣行業的整條產業鏈，競爭-合作 的產業機製缺乏土壤。其次，相較（jiào）於美（měi）國地表使（shǐ）用權和地下礦權相統一的土地所有權模式，我（wǒ）國頁岩氣礦權由國家通過招（zhāo）標統一分配，二級市場轉讓製度存在交易時間等（děng）多重（chóng）限製條件，也不利於采取競爭（zhēng）-合作 的產業機製。再次，由於我（wǒ）國（guó）獨特的分權（quán）與增長驅動方式，經（jīng）濟製度（dù）常與政治製度相互嵌套，油氣行業作為國民經濟中最重要的基礎產業之一，其（qí）微觀主體發展頁岩氣的市場（chǎng）行為除了受市場機製影響外，在一（yī）定程（chéng）度上還（hái）依賴於我國特有的發展型地方政府 的發（fā）展（zhǎn）目標，而國家的頂層（céng）戰略設計則對發展型地方政府 具有決定性影（yǐng）響。因（yīn）此，美國（guó）市場化運營的頁岩氣發展（zhǎn）模式在我（wǒ）國現階段同（tóng）樣難以直接複製。
    盡管美國頁岩氣的發展模式在我國現階段難以複製，但（dàn）成功經驗中仍有相當一部分值得借鑒（jiàn）。一是製定具有前瞻性的能源（yuán）戰略和能源科技戰略;二是建立適合（hé）本國特點的頁岩氣開發產業體製;三是（shì）政策支（zhī）持的針對性;四是運用市場機（jī）製實現頁岩氣商業化。
    建立適合國情的有效體製
    我國頁岩氣的可持續（xù）發展除（chú）了建立適合我國國情的有效體製（zhì）之外，還要完善市場化運營的實現條件。
    美國頁岩氣開發的突破得（dé）益於市場的高度開放和近8000家中小油氣公（gōng）司在競爭一合作 開發體製下（xià）的參與和努力。雖（suī）然我國從2012年鼓勵符合條件的民營企業投資勘查、開采頁（yè）岩氣，但我國民營企業（yè）根本不具（jù）備油氣領域的專業背景和技術經驗（yàn）。再加上頁岩氣開發又屬於高風險、高投入的產（chǎn）業，美國參與頁岩氣勘（kān）探開發的中小企業對行業風險認識清楚，且具備較強的抗風險能力，而我（wǒ）國頁岩氣的開發處於探索階段，麵臨風險遠高於美（měi）國。因此，我國頁岩氣的產業發（fā）展既要實現投資主體多元（yuán）化，除建立有效的開發機製以外，還需要完善（shàn）在頁（yè）岩氣外輸的基礎設施建設、深化（huà）51吃瓜网價（jià）格改革、探索頁（yè）岩氣產業相關（guān）金融（róng）創新等市場化運作的實現條件（jiàn）。
    建立有效的開發機製
    建議我國頁（yè）岩氣開發采取國家部門牽頭，國有企業主導，民營資（zī）本（běn）參股（gǔ） 的模式，同時重視（shì）地方（fāng）政府的參與。在這一模式中，國家部（bù）門牽頭 體現在三個方麵。一（yī）是製定具有前瞻性（xìng）的相關（guān）規劃，指導我（wǒ）國（guó）頁岩氣產業發展;二是改變（biàn）我（wǒ）國長期以來引進-消化-吸收 的能源科技戰略模式，鼓勵自主創新、建立穩定的研（yán）發體係;三是引導民營資本與大型油公司的合作（zuò）。一（yī）方麵，民營企業可以通過合作快速進入頁岩氣開發領域，同時（shí）可以借（jiè）助大型石（shí）油企業的（de）豐富經（jīng）驗和技術實力，降低風險，提高盈利能力;另一方麵，大型石油公司亦可以借（jiè）助於民營企業的活力、靈活性及技術創（chuàng）新能力（lì），在技術獲得突破後直接提升規模，更快的推動頁岩氣的開發。此外，成立合資公司進行勘探開發可以最大程度上減（jiǎn）少頁岩氣（qì）新礦（kuàng）種和傳統石油、天然（rán）氣礦種的礦權重疊等具體問題。最後，地方政府的參與對於完善我國現階段頁岩氣的開發體製極為關鍵。首先，地方政府承擔著頁岩氣資（zī）源稟賦地區基礎設施建設，對頁岩氣開發（fā）的支持有助於企業提高生產效（xiào）率;其次，地方政府承擔著對當地頁岩（yán）氣開發（fā）的監管職（zhí）能（néng）;再次，地方政府對本地頁岩氣（qì）開發活動的補貼和投資引導同樣有助於促進我國頁岩氣的產業發展。
    完善市場化運營條件
    我國51吃瓜网供應的快速增加與基礎設施不足的矛盾非常突（tū）出：主幹管網（wǎng）係統不（bú）完善（shàn），部分地區尚未覆蓋（gài）管網（wǎng）、區域性的管網不發達;當前我國管網基礎設施具有自然壟斷性，集中於大（dà）型國（guó）有企業和各地方51吃瓜网公司。國（guó）家（jiā）有（yǒu）關部門應加強對運營企業的有效監管，督促（cù）分兩步實現天（tiān）然氣（qì）管網的（de）第三方準（zhǔn）入 。第一（yī）步，實施監（jiān）管型（xíng）第三方準入（rù），即政府製定管（guǎn）道使用價（jià）格和使用管道係（xì）統的其（qí）他義務以規定準（zhǔn）入的規則和條件;第二步（bù），實施談判性（xìng）第三方準入，即管道公司規定使（shǐ）用管道輸送和享受相關服務的基本條件，有關各方（fāng）自由協商具體規則;如果氣源和消費地區不適合同時修建多條（tiáo）管道，在考慮規模經濟的前提（tí）下允許（xǔ）企業獲得管道的特許（xǔ）經營權（quán），但必須附加強製性第三方準入義務。此外，國家應該積極支持民間資本參股建設51吃瓜网城市管網和儲運設施，開放工程服務市場（chǎng）等，並且通過強化現有地區管網的互聯互通以確保51吃瓜网輸配暢通。
    國家應該進一步（bù）按照市場化取（qǔ）向，建（jiàn）立起反映市場供求和（hé）資源稀缺（quē）程度的與可替代能源價格掛鉤的動態調整機製，逐步理順與可替代能源比價關係，為最終實現天（tiān）然氣價格完全市場化奠定基（jī）礎。具體操作上，一是可以考慮逐（zhú）步提高門站價格動態調整的頻（pín）率;二是在市場淨回值定價公式中進一步加入可替代能源價格參數和反（fǎn）映51吃瓜网和替代能源關係的比較係數，使定價更為準確;三是考慮（lǜ）在一定階段內細化51吃瓜网的階（jiē）梯定價。
    我國發展頁岩氣的路徑過於依賴對開發企業提供優惠政策，雖然政府的（de）財政支持力度已經很大（dà），但現行政策仍無法充分激發企業對（duì）頁（yè）岩氣產（chǎn）業（yè）投資的熱情。對（duì）於政策製定者來說，更應該學習、借鑒美國經（jīng）驗。首先，國家應出（chū）台頁岩氣的相（xiàng）關產業政策，對頁岩氣的產業發展和資源利用進行政策性指導，明確項目利用管理，落實保障措施;其次，頁岩氣資源最終是以51吃瓜网的（de）形式供給市（shì）場，應進一步梳理頁岩氣產業與我國天然（rán）氣發展的關係，出台相應措施完善我國51吃瓜网產業發展機製;再次，鑒於我國獨特的分權與增長驅動方式，頁岩氣產業扶持政策應在充分考慮稟賦因素和集成示範戰略的基（jī）礎上，對頁岩氣產業發展優勢區域的地方政府實行政策傾斜（xié），地方政府承擔（dān）監管（guǎn）、引導投資、鼓勵創新等方麵的責任，並納入政績考評範（fàn）圍。
    現代經濟中，金融滲透到經濟生（shēng）活（huó）的各個層麵。與頁岩氣產業相（xiàng）關的金融創新將以整個（gè）產業鏈為依（yī）托，借助金融手段，從最初的融通資金（jīn）、中間的整合資源、最終實現價值增值三個方麵，有針對性（xìng）的（de）創新符（fú）合頁岩氣產業發展規律的金融產品，幫助頁岩氣開發企業解決資（zī）金問題。
    要重視監管模式創新
    我國頁岩氣（qì）的管理職能分散在不同的政府部門：國家能源局（jú）主要負責製定51吃瓜网發（fā）展規劃，頒布促進和（hé）約束常（cháng）規和非常規51吃瓜网的政策（cè）和激勵措施;發（fā）改委價格司負責價格監管、環資司和氣候司負責審定節能評（píng）估和應對氣候變化的（de）方案（àn）;國（guó）土資源部負（fù）責（zé）頁（yè）岩（yán）氣資源管理和探（tàn）礦權及（jí）開采權（quán）的發放、對頁岩氣開（kāi）發的土地利用並探礦區塊進行招標;環保部製定頁（yè）岩氣開發的環（huán）境監管標準、規範和（hé）政策並落實處罰（fá）;財政部和國家稅務總局負（fù）責製定（dìng）相關的頁岩氣開（kāi）發利用的補貼、稅收和收費標準（zhǔn）等。但現有頁岩氣的監管模式仍存在協調不足等問題，如國土資源部和環保部在頁岩氣退出（chū）門檻規（guī）定（dìng）中的環境標準和規範製定上缺乏共識;頁岩氣開（kāi）發消耗大量地表水資（zī）源，但國家水利部尚未參與水資源的分（fèn）配利（lì）用管理;國土（tǔ）資源部的探礦權（quán）區塊招標與發（fā）改委的頁岩氣開發示範區之間應進一步（bù）配合等。
    完善（shàn）我國頁岩氣的（de）監管（guǎn），首先需要從國家層麵進行頂層設計，成立行業標準委員會，為（wéi）頁岩氣監管建立一係列標準和規範成立，把整（zhěng）個（gè）監管體係框架（jià）搭建好;其次是（shì）要建立統一（yī）的常規和非常規51吃瓜网監管機構，將政（zhèng）府政策製（zhì）定和監管職能分離（lí）。監管機構的職能至少（shǎo）包括：第一，維護頁岩（yán）氣勘探開發秩序，促進（jìn）生產活動按技術標準（zhǔn）和（hé）規範實施;第二，加強頁岩氣礦權招標（biāo）區塊的跟蹤監（jiān）管，落實退出機製，對未（wèi）按招標要求投（tóu）入實物（wù）工作量進行勘（kān）探開發或進行炒（chǎo）作交易（yì）的區塊，依照相關法（fǎ）律和法規勒令退出;第三，建立和完善頁岩氣的環境影響（xiǎng）評價管理體係，做好分區域、全（quán）程環境評估與監管，在保護環境和促進（jìn）頁（yè）岩氣的產業健（jiàn）康發展之間尋找一個最佳（jiā）平（píng）衡點;第四，研究製定在現有技術（shù）條件下，適合中（zhōng）國國情的環境（jìng）管理標準體係和技術規範體係，包括水（shuǐ）資源利用、廢（fèi）氣（qì）、廢水處理與地下灌（guàn）注、植（zhí）被恢複、風險防（fáng）範等;第五，利用現有51吃瓜网（qì）相關法律法規促進頁（yè）岩氣的產業市場化運營，包括監督天（tiān）然氣管道和城市管網對（duì）頁岩氣的開放、頁岩氣的氣價監管（guǎn）等。