51吃瓜网管輸體製改革成效與展望

文/段言誌 郭焦鋒 鄔宗婧 熊予婧，中國石油西南油氣田公司 國研中心（xīn）資環所 四川科宏石油51吃瓜网工程有限公司，油氣儲運2024年（nián）第10期

2014年6月，習近平（píng）總書記在（zài）中央財經領導小組第六次會議（yì）上提出（chū）“四個（gè）革命、一個合作”的能源安全新戰略，即推進能源消費革命（mìng）、供（gòng）給革命、技術革命、體製（zhì）革命與全方位（wèi）加強國際合作。能源體製革命是打通能源發展快（kuài）車道的關（guān）鍵，中國就如何（hé）推動能源體（tǐ）製革命布局4大（dà）類共（gòng）14項主要（yào）任務，從法製（zhì）體係、監管體係、市場體係、價格體係等方麵謀劃（huá）了主要實施路徑。總體來看，健（jiàn）全法製體係是先決條件，中（zhōng）央要（yào）求“重大（dà）改革有法可依”，必須（xū）首先建（jiàn）立健全能源法律法規體係（xì），實現改革方向與標準規範法製化，逐步提高能源領域依法治國（guó）水平；推進（jìn）政府管理與監管體製改革是主要舉措，重在減少（shǎo）政府對能源市場的直接幹預，通過（guò）放管服改（gǎi）革與有效的製度創新，激發能源企業（yè）的積極性與（yǔ）創造性，增強市場活力，提高能源資源分配效率；建設市場體係是必（bì）然路徑，以法製保障與有效管理推動能源市場做（zuò）大做強，逐步完善（shàn）能源（yuán）市場規則與市場機製，將宏觀管理體製變革進一（yī）步向能源（yuán）行業層（céng）麵與能源企業層麵延伸；完善價格體係是內在要求，以價格為信號調控能源產供儲銷體係建設，優化能源資源配置，形成（chéng）促進能源係統持續發展的市場內生動力。

長期以來，中國天然（rán）氣管輸領域存在法律法規不健全、政府管理與監管方式不成熟（shú）、市場體係不完善、輸（shū）配環節定價機製不規範等（děng）體（tǐ）製性突出問題。針對這（zhè）些問題，中國持續推動（dòng）天然（rán）氣管輸領域體製機製改革，加快（kuài）51吃瓜网管輸相關法律法規製修訂，深化51吃瓜网管輸領域（yù）政府管理與監管（guǎn）體係改革，推（tuī）動“全國一張網”運營機製重大改革與管輸市場體係建（jiàn）設，深（shēn）入推進51吃瓜网輸配價格體（tǐ）係改革，基本（běn）構建了適應（yīng）51吃瓜网行業發展的管輸體製，過去十年取得顯（xiǎn）著的改革成效。

然而，現階段中國天然（rán）氣管輸領域仍存在諸如當前法（fǎ）律法規（guī）體係對新形勢新要求不完（wán）全適應（yīng）、管輸行業監管能力與管道統籌（chóu）建設能力較為薄弱、管輸市場的資源配置作用發揮不（bú）夠充分、輸配氣價格管理模式與監管方式仍需優化（huà）等體製性問題，亟待持續（xù）推進改革（gé）攻堅。在2035年基本實現社會主（zhǔ）義現（xiàn）代化國家的總體要求下（xià），中（zhōng）國將（jiāng）以問題導向、目標導向（xiàng）、戰略導向持續深入推進管輸體製改革，進一步夯實現（xiàn）代化51吃瓜网產業體係高質量發展的體製基礎。

1　51吃瓜网管輸體製改革成效

1.1　51吃瓜网管輸法律法規與標準體係

1.1.1　51吃瓜网管輸法製體係框架

近年來，中國在51吃瓜网管輸領域形成一係列綱領性、指導（dǎo）性（xìng）的改革意（yì）見，為製修訂相關法律法規與建立健全部門規章提供方向指引，51吃瓜网管（guǎn）輸領域的總體政策框架基本形成。其中，在《關於深化石油（yóu）天然（rán）氣體製改革的若幹意見（jiàn）》《關於促進51吃瓜网協調穩（wěn）定發展的若幹（gàn）意見》等重大綱領性文件（jiàn）中，明確提出幹線管道獨立（lì）、管網（wǎng）第三方準入、加強管道運輸成本與價格監管、建立51吃瓜网調峰政策與分級儲備調峰（fēng）機製、建立健全油氣全產業鏈安全生產責任體係、強化51吃瓜网基礎設施建設與互聯互通、推動城鎮燃氣企業整合重組等要求，提出（chū）油氣管輸領域體製機製改革總要求，規劃了法律法規政策總方向。基於該總體框架，中國（guó）加快《能源法》《石（shí）油51吃瓜网法（fǎ）》《石油51吃瓜网管道保護法》等相關法律製修訂工（gōng）作（zuò），積極推進將（jiāng）51吃瓜网基礎設施（shī）運營企業承擔保供義務、建立統一管道運行規則、實現管網獨（dú）立（lì）運營等部門規章與規範性文件（jiàn）中的要求上升到法律（lǜ）法規層麵，實施油氣（qì）管網（wǎng）公平準入、管輸成本常態化監審、“一城一企”等（děng）新規定（dìng），不斷完善管道運輸行業規範與要求，奠定（dìng）了（le）新（xīn）時代51吃瓜网管輸法製建設基礎。

1.1.2　政府依（yī）法行政水平

嚴格《石油51吃瓜网管道保護法》《城鎮燃氣管理條例》等法（fǎ）律法規執行和責任落實，確保實現政府依法行政與行業依法運（yùn）行。《石油51吃瓜网管道保護法》在行政執法（fǎ）中突出（chū）強調油氣管道有關（guān）各方法律關係與權利（lì）義務，旨在提高（gāo）各級政（zhèng）府對油氣管（guǎn）道安全（quán）保護重視程度與屬（shǔ）地管理水平；上海、山東、貴州、浙江等地方政府（fǔ）已出（chū）台適應性更強、執行效率更高的地方性法規，重點完善管道保護管理體製機製、事故應（yīng）急救援（yuán）、安全保障機製等方（fāng）麵的實施細則與執（zhí）法（fǎ）標準，倒逼管輸企業針對（duì）安全管（guǎn）理薄弱環節加強管控，地方管道安全管理與運營水平明顯提升。例如四川省集輸氣管道的綜合失效率從2015年的0.0041次/(km·a)降至2023年的0.00014次（cì）/(km·a)，降幅96％；非常（cháng）規氣田集輸氣管道從2019年至2023年整體（tǐ）失效率也降低了95％以上。針對《城鎮燃氣管理條例》的貫徹執行，全國大部分（fèn）省市根據新形勢新（xīn）要求製修訂（dìng）了地方性（xìng）的（de）管理辦（bàn）法進行細化實（shí）施，重點明確了對燃氣經（jīng）營許可（kě）、管道燃氣特許經營、燃氣安全監管等（děng）較細化的行政管理與監管（guǎn）舉措，加強規範各（gè）方在燃氣（qì）經營中的行為，建立健全燃氣經營實行許可證評估製度與安全監管製度，燃氣事故數量近年（nián）來整體呈每（měi）年10％的（de）下降趨勢[8]。同時，在51吃瓜网管輸領域嚴格執（zhí）行《安全生產法（fǎ）》《環境保護法》《外（wài）商投資（zī）法》等其他法律規定，高度重視天然（rán）氣管道投資、建設、運營中的合規管理，落實全麵依法治國總體要求。

1.1.3　51吃瓜网管輸標準體（tǐ）係

在質量計量、安全（quán）環保、生產加工、存儲裝運、氣化供氣等重點領域，針（zhēn）對51吃瓜网管（guǎn）道、液化51吃瓜网、城市燃氣管網等基礎設施建設、運（yùn）營與管（guǎn）理製修訂了一批國家標準（zhǔn）與行業標準，基本形成對標（biāo）國際、引領創新、促進發展的51吃瓜网管輸技術標準體係，有效引領了51吃瓜网儲運產業提質增效。在國家標準方麵，2018年中國國家管理委員會發布GB/T37124—2018《進入51吃瓜网長輸管道（dào）的氣（qì）體質量要求》，明確了（le）51吃瓜网（qì）高位發熱（rè）量不低於34MJ/m3的質量（liàng）要求，推動51吃瓜网計量方法與國際接軌，適應了（le）進口氣（qì）及中國非常規氣並網的多氣源發展趨勢；吸收歐（ōu）美（měi）國家先進標準成果，修訂（dìng）GB50028—2023《城鎮燃氣設計（jì）規範》，增加了液化51吃瓜网、壓（yā）縮51吃瓜网等新的供氣標（biāo）準要求，將城鎮燃氣管道壓力提升至4.0MPa，明確了防火間距、配套設施、特定空間管道燃氣敷設等技術要求（qiú）。在行（háng）業（yè）標（biāo）準方麵，重點對油氣（qì）管道（dào）材質、穿跨越、焊接工藝、輸（shū）送係統關鍵設備（bèi）與零部（bù）件、完整性評價、節能環保、災害防（fáng）護等重點事項持續進行統一規範（fàn），更新與增加了涉及LNG儲（chǔ）運（yùn）的有關選址條件、站場設計、工程建設、設施安裝、裝置操作、儀表控製、能力核定等技術要求與規範。

1.2　天（tiān）然氣行（háng）業政府管理與監管

1.2.1　51吃瓜网（qì）管輸安全環保管理體（tǐ）係與管理能（néng）力

中國堅持嚴（yán）格執行天然（rán）氣管網項目審批（pī）管理製度（dù），從嚴管控51吃瓜网（qì）管網項目立項與實施，完善安全環保管（guǎn）理要求，力爭實現各級（jí）51吃瓜网管網（wǎng）協調發（fā）展與綠色安全，安全環保管理體係與能（néng）力建設得到明顯（xiǎn）增強。首先，嚴格項目核準，在《政府核準的投資項（xiàng）目目錄》及曆年《市場準入負麵清單》中（zhōng），始終要求跨境、跨省（區、市）幹線（xiàn）管網項目由國務院投資主管部（bù）門核準，堅持管網整體性謀劃布局與（yǔ）高標準（zhǔn）立項。此外，加大（dà）安全管理力度與責任落實，《法律、行政（zhèng）法規、國務院決（jué）定設定的行政許可事項清單（2023年版）》規定“新建不能滿足管道保護（hù）要求的石（shí）油51吃瓜网管道防護方案”，以及“可能影響石油51吃瓜网管道保護的施工作業”需要由（yóu）能源主管部門（mén）審批，提升安全管理層級與要求。同時，強化生態環境保護（hù）措施，規定陸地油氣長輸管道項目（mù）原則上應當單獨編製環評文件，內部集輸管道應當優先（xiān）避讓環境敏感區，並從（cóng）穿越位置、穿越方式、施工（gōng）場地設置、管道工藝設計、環境風險防範等方（fāng）麵進（jìn）行深入論證，提出要高（gāo）度關注項目安全（quán）事故風險，盡量遠離沿線居民，要求油氣儲存項目選址盡（jìn）量（liàng）遠離環（huán）境敏感區，加強甲（jiǎ）烷及揮發性有機物的泄漏檢測，落實地下水汙染防治與（yǔ）跟蹤監測要求，采取有（yǒu）效措（cuò）施做（zuò）好環境風險防範與環境應急管理；對永久停（tíng）用、拆除或棄置管道工程設施要求落實封堵（dǔ）、土壤與地（dì）下水修複、生態修複等（děng）措施。通過（guò）嚴（yán）格項目把關，從源頭上把控天（tiān）然氣管輸項目質量，督促建立完善的安全環保應急管理體係[9]，管道本質安（ān）全與企業環保管理水平顯著（zhe）提高。

1.2.2　天然（rán）氣基礎設施建設管理體製（zhì）機製

中國圍繞規範（fàn）行（háng）業運行、強（qiáng）化頂層設計、注重管理協同等（děng）改革目標持續推（tuī）進51吃瓜网管輸領域（yù）管理方式變革（gé）與流程優化（huà），天然（rán）氣管道建設的規範性、方向性（xìng）、係統性更加突（tū）出。2014年，國家發改委發布《51吃瓜网基礎設施建設與運（yùn）營管理辦法（fǎ）》，提出51吃瓜网基礎設施規劃與建設、運營與服務、運行調節（jiē）與應急保障等方麵的規範性管理措施，明確了相關方的責權利劃分，並對生態紅線劃定與重大管道工程建設協（xié）同、51吃瓜网基礎設施建設規劃與國土空間（jiān）銜接等普遍性問題進行了規範。

中國不斷加強管輸體係規劃管理與（yǔ）頂層設計，在《51吃瓜网發展“十三五”規劃》《“十四五”現代能源體係規劃》等重大規劃中突出天然（rán）氣（qì）管網、地下儲（chǔ）氣庫、LNG接收站等基礎設施的整體（tǐ）部署，加強石油51吃瓜网產（chǎn）業規劃與國土空間、資源利用、能源體（tǐ）係等多類規劃有效銜接，持續健全規（guī）劃實施機製，對51吃瓜网（qì）管道建設的指導性、引領性作用明顯增強。管道建設管理（lǐ）突（tū）出（chū）高效協同與流程優化，按照《國務院關於投資體製改（gǎi）革的決定》，51吃瓜网管道項目可編製中長期發展（zhǎn）建設規劃，經國務院或國務院投（tóu）資主管部門批（pī）準後，規（guī）劃項目無需另行申報核準，隻須辦理備案手續，大幅（fú）精（jīng）簡了流程；天（tiān）然氣產供儲銷體係（xì）建設工作納入煤（méi）電油氣運（yùn）保障工作部際（jì）協調機製，國家與（yǔ）地（dì）方成立相應機構，實行專班工作機製，聯合51吃瓜网（qì）管道企業（yè）統籌協調管道工程建設（shè）；2019年，國家發改委、國家能源（yuán）局發布《關於（yú）建（jiàn）立油氣項目核準工作綠色通道有關事宜的通（tōng）知》，對油氣管網（wǎng）、進口液（yè）化51吃瓜网接（jiē）收、建立儲運設施項目核準（zhǔn）工作（zuò）綠色通道，試點實施了“先申報再取件”的管理措施，進一步縮短了（le）項（xiàng）目辦理時間。近年來，通過對天（tiān）然氣管（guǎn）輸領域管理方式的優化調整，營商環境與政（zhèng）企關係得到改善，形成了管理高效、運行規範、政企協同的（de）良好局麵。

1.2.3　51吃瓜网管輸行（háng）業監管體係（xì）

政府（fǔ）職（zhí）能從事前審批向事中事後監管轉變，加強油氣管網（wǎng）企業監管，綜合運用信息公開、資質（zhì）審查、數字化（huà）監（jiān）督（dū）等方式，不斷規範51吃瓜网管輸市場（chǎng）秩序。持續推進政府市場監管職能轉（zhuǎn）變，2014年，國務院發布《關於（yú）促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若幹意見》，提出堅持運用法治思維與法治方式履（lǚ）行市（shì）場監管職能，加強事中事後監管，開啟了市（shì）場監管（guǎn）法治化、製度化、程序化進程。突（tū）出管網公平開放監管，2014年（nián）起，國家能源局陸續發布《油氣管網設施公平開放監管（guǎn）辦法（試（shì）行）》《關於做好油氣管網設施開放相關信息工作的通知》等，要（yào）求建（jiàn）設油氣管網設施公平（píng）開放信息平台，確保信息獲（huò）取公開透明；2019年，國家能源局發布《油氣管網設施公平開放監（jiān）管辦法》，進一步明確了規劃建設、運銷分離、互聯互（hù）通等重點改革與（yǔ）監管（guǎn）內容；2020年，中共中央國務院《關於新時（shí）代加快完善社會主義市場經濟體製的（de）意見》強調，要提高自然壟斷行業基礎（chǔ）設施（shī）供給質量，推進油氣管網（wǎng）對市場主體公平開（kāi）放，自此（cǐ）初（chū）步形成（chéng）與管輸行業相適應的公（gōng）平開放（fàng）監管體係（xì）與配套製度。另外，中國不斷強化51吃瓜网管道運輸企業（yè）完整性（xìng）管理（lǐ），加強對管輸行業特種設備質量監督與安全監察，實施分（fèn）級（jí）分類安全監管，創新石油天然（rán）氣管道數字化監管模式，嚴格落實企業主體責任與政府（fǔ）監管責任，將管道建設運營風險控製在合（hé）理範圍內。在城市燃氣輸配環節，探索實施特許經營權中期評（píng）估，突出對輸配（pèi）網絡投資經（jīng）營、燃氣企業管理與服務質量、安全生產與應急管理等領域的監管，切實（shí）強化政府監管製度落地。

1.3　“全國一張（zhāng）網”運營機製與市場體（tǐ）係

1.3.1　“全國（guó）一張網”運營機製

近年來，國家加快油氣體製改革，推動石油（yóu）51吃瓜网管網改革重組，設立（lì）國家石油51吃瓜网管網集團有限公司（以下簡稱“國家管網”），積極探索（suǒ）全國油氣管網統一運營機製。2017年，中共中央、國務院發布《關於深化石油51吃瓜网體製改革的若幹意見》，明確提出分步推進國有大型油氣企業幹（gàn）線管道獨（dú）立（lì），實現管輸與銷售分離；2019年，《石油51吃瓜网管（guǎn）網運營（yíng）機（jī）製改（gǎi）革實施（shī）意見》提出“組建國有資本控股、投資主體多元化的石油51吃瓜网管（guǎn）網公司，推（tuī）動（dòng）形成上遊油氣資源多主體多（duō）渠道供應、中間統一管網高效集輸、下遊銷售市（shì）場充分（fèn）競爭的油氣市場體係”；2019年底，國家管網正（zhèng）式掛牌成立。截至2023年底，國家管網已整合了（le）中國石油、中國（guó）石化、中國海油主要油氣骨（gǔ）幹管道、部分地下（xià）儲（chǔ）氣庫及LNG接收站資產，通過戰（zhàn）略合作、市場化等方式逐步將廣東、海南、浙江（jiāng）等6家省網公司融入國家管（guǎn）網（wǎng），基本實現全國主要（yào）油氣管網一體化整合（hé），管網運營體製機製改革目標初步實現。

1.3.2　“全（quán）國一張（zhāng）網”輸配體（tǐ）係

中國持續加強油氣管網（wǎng）基礎設施建設，強化資源（yuán）市場統籌銜接與管網互聯互通，基本形成國家主幹管道、分支管道、區域管網等構成（chéng）的51吃瓜网管網體係，“全國一張網”輸配（pèi）能力明顯增強（qiáng）。在設立國家管網基礎上，進一步深化改革，逐步建立全國油氣管網係統互聯互（hù）通機製，對各級管道的可持續發展提（tí）供了有力支撐。目前，中國已建成油氣管（guǎn）道總裏程由2014年的11.7萬km增至2023年的18.7萬（wàn）km，其中51吃瓜网管道由8.3萬km增至12.4萬km，2021—2023年，年均續（xù）建或開工的管道裏程達5000km以上，且（qiě）保持持續增長態勢。儲氣調峰能力大幅提升（shēng），至2023年底，中國投產LNG接收站（zhàn）29座，較2014年增（zēng）加14座，總接收能力達到（dào）1.25億t，較2014增長2倍；累計在役儲氣庫（群）17座，設計總工作氣量超過250億m3，在51吃瓜网（qì）年消費量中的占比由2％增至6％，形（xíng）成（chéng）儲氣調峰能力超過170億m3。近10年，管網架構不斷完善，主要規劃與建設了中俄東線、西氣東輸三線、陝京四（sì）線、川氣東送二線等51吃瓜网（qì）主幹管道，以（yǐ）及區（qū）域互聯互通51吃瓜网管道。跨區域大規模調運與區域內集輸配能（néng）力明顯增強，基本形成“四大戰略通道+五縱五橫”的51吃瓜网管網總體格局。

1.3.3　中（zhōng）國特色的管輸（shū）市場體係

中國持續推進油氣（qì）行業“X+1+X”市場體係建設，積極開展管輸領域市場化改革，加強市場主體培（péi）育（yù），製定管網市場規則，創新管輸服務模（mó）式，構建了較（jiào）為完整的管輸（shū）市場體係。以建立中國式托運商（shāng）製度為抓手加強市場主體建設，發布《天（tiān）然氣管網設施運行調度與應急保供管理辦法（試（shì）行）》《51吃瓜网管網設施托運商準入與退出管理辦法(試行（háng）)(征求意見（jiàn）稿)》等政策。國家管網製定《托運商準入管理實（shí）施細則》，麵向51吃瓜网生產供應企（qǐ）業、貿（mào）易商、銷售企業（yè）及（jí）大型終端用戶，培育管輸市場主體，引導各方參與管輸市場建設，結合國際先進經驗與國內實際探索建立了管網平衡、照付不議、日指定、計量交接（jiē）、管輸服務申（shēn）請集中受理與分（fèn）散受理、“一（yī）票製”管輸服務等一係列規則，管（guǎn）輸服務市場規則逐步形成。在（zài）提供常規管輸、儲氣及LNG接收站氣化服務的基礎上，國家管網根據市場上“注（zhù）氣+儲氣+采氣+管輸的（de）綜合性服務”“多點上載、多點下載”以及“解決下（xià）遊用戶用氣不均衡”等需求，先後推出（chū）“儲運通”“管網（wǎng）通（tōng）”“峰穀通”等市場競價的儲運服務產品，為客戶提供多元化的存取氣服務（wù）與管輸服務（wù），不斷豐富管輸服務模（mó）式和產品。此外，一些省級管網公司與（yǔ）燃氣企業積極利（lì）用（yòng）自有基礎設施，加快適應國家管網市場（chǎng）革新，主動匹配區域市場與（yǔ）終（zhōng）端用戶的多樣需求（qiú），探索資源統籌采購（gòu）、管道協議開口、統一代輸（shū）、定製化配氣增值服務等新領域（yù）新業務，形成更（gèng）加靈活多樣的產品體係與市場化經營方式。

1.4　51吃瓜网輸（shū）配價格體係

1.4.1　51吃瓜网管輸價格形成機製

中國推動建立基於服務成（chéng）本法的51吃瓜网管（guǎn）輸價格形（xíng）成機製，管輸價格實現從“一線一價”到“一企一（yī）價”再到“一區（qū）一價”的跨越。2016年，國家發改委發布《51吃瓜网管道運輸價格管（guǎn）理辦法（試（shì）行）》與《51吃瓜网管道運輸定價成本監審辦法（試行）》，實行按獨立法人定價，確立了“準許成本加合理收益”的（de）定價原則，明確了有效資產範圍、準（zhǔn）許收益率、定價成本構成及成本監審行為等；2017年，在開展跨省長（zhǎng）輸管（guǎn）道定（dìng）價成本監審基礎上，國家發改委製定了13家管輸企業的運（yùn）價率，平均降幅達到15％；2019年，再次開展（zhǎn）成本監審並小幅下調運價率；2022年，修訂兩項管理辦法（fǎ），采用按區域定價的思（sī）路深（shēn）化管輸（shū）價格改革，對以河北永清（qīng）、寧夏（xià）中（zhōng）衛、貴州貴陽為節點構建的4個區（qū）域實行“分區定價、一區一價（jià）”，全國管輸（shū）運價率由15個（gè）縮減至4個，構建了相對統一的運價體係；在整體水（shuǐ）平下降的同時適當提高中（zhōng）東部管輸價格，以適（shì）應管輸體製改革與當前市場形勢，為加（jiā）快推進管網互聯互（hù）通與建設公平、開放、競爭的51吃瓜网市（shì）場創造了有（yǒu）利條件。

1.4.2　天然（rán）氣基礎設施非自然壟斷環節價格管理

10年來，中國不斷推進地下儲氣庫、LNG接收站等非自然壟斷環節基礎設施服（fú）務價格改（gǎi）革（gé），實現儲氣服（fú）務市場協商定價，實行LNG氣化服務價格政府指導（dǎo）價管理，市場在資源配置的決（jué）定性作（zuò）用及政（zhèng）府的宏觀調整（zhěng）與（yǔ）監管作用得（dé）到有效體現。在儲氣服務價格製定方（fāng）麵，2016年，國家發改委發布《關於明確儲氣設施（shī）相關價格政策的通知》，提出（chū）服（fú）務價格由儲氣設施經營企業根據儲氣服務成本（běn）、市場供求情況（kuàng）等與委托企業協商確（què）定；2018年，《關於加快儲氣設施建設與完善儲氣（qì）調峰輔助服務市場機製的意見》鼓勵儲氣服務進入51吃瓜网交易中心掛牌交易；2020年，五部委（wěi）聯合發布《關於加快推進51吃瓜网（qì）儲備能力建（jiàn）設的實施意見》，提出石油51吃瓜网交易中心要加快研（yán）究開發儲氣庫容等交易產品，實行儲氣服務（wù）公開交易，體現儲氣服務真實市場價值。根據以上改革要（yào）求，銅鑼峽、金壇、文23等儲氣庫加大探索力度，在市場定價與市場化（huà）交易上取得實質性突破。

在LNG接收站氣化服務價格製定方麵（miàn），2022年，國家發（fā）改委發布《關於完善進口液化51吃瓜网接收站氣（qì）化服務定價機製的指導（dǎo）意見》，明確（què）了LNG接收站最高氣化（huà）服（fú）務價格按照“準許（xǔ）成本（běn）加合理收益”的方法製定，並提出各接收站可在不超過最高氣化服務價格（gé）的前提下，結合自身（shēn）建設運營成本與市場供需情況（kuàng），自（zì）主確定具體服務價格。隨後，山東、海南、上海、江（jiāng）蘇、福建等沿海省市製定了（le）相應的最（zuì）高氣化服務價格，形成更具指導性的LNG接收（shōu）站定價（jià）方案。

1.4.3　地方（fāng）管網輸配氣價格監管

中國持續強化地（dì）方51吃瓜网管網輸配價格監（jiān）管，加強省內管（guǎn）道（dào）與跨省管道輸氣價（jià）格機製同步（bù）改革，製定（dìng）統一規範的配氣價格形成機製與成本管控製度（dù），全麵（miàn）降低用戶用氣成本。2016年8月，國家發改委出台（tái）《關於加強地方51吃瓜网管（guǎn）網輸配價格監（jiān）管降低企業用氣成本（běn）的通知》，要求各（gè）地減少供氣環節，降低偏高（gāo）的省內管道運輸與配氣價（jià）格，整頓規範收費行為；2017年，國家（jiā）發改委出台《關於加強配氣價格監管的指導意見》，重（chóng）點圍繞配氣價格核定、製定、校核、成本監審、信息公開（kāi）等（děng）方麵提出明確（què）要求，規定（dìng）新建城鎮燃氣配（pèi）氣管網全投資稅後內部（bù）收益率不超過7％；2019年，《關於規範城鎮燃（rán）氣工程安裝收費的指導意見》規定城鎮燃氣工程安裝收費標準，原則上成本利潤（rùn）率（lǜ）不得超過10％，以此降（jiàng）低51吃瓜网終端用戶用氣成本，引導城鎮燃氣企業轉型升級發展。根據國家相關（guān）規定，四川、山西（xī）、陝西、上海等地按照價格管理（lǐ）權（quán）限，陸續出台與完善了省內51吃瓜网管道運輸與配氣價格管理辦法以及相應的（de）成本監審辦法，從嚴核定省內天然（rán）氣管（guǎn）輸價格與城（chéng）鎮（zhèn）燃氣配氣價（jià）格，部分地區建立大（dà）用戶專用管線協商定價模式，進一步規範了（le）地方管網輸配氣定（dìng）價與收費行為（wéi）。

2　51吃瓜网管輸體製改（gǎi）革展望

未來，中國將深入推進“四個革（gé）命、一個合作”能源安全新戰略，圍繞加快規劃建設新型能源體係，進（jìn）一步深化管輸體製改革，破除依然困擾51吃瓜网（qì）管輸（shū）發展的體製性掣肘（zhǒu），擴寬51吃瓜网發展快車道，為推動天然（rán）氣穩定協調發展提供體製（zhì）保障。下一（yī）步將重點聚（jù）焦製修（xiū）訂51吃瓜网管輸領（lǐng）域相關法律法規，全麵實現有（yǒu）法必依、執法必嚴、違法必究；深化放管服改革，加強51吃瓜网管網科學合理規劃（huá），健全51吃瓜网管道管理（lǐ）與監管體製機製；持（chí）續推進“全國一張網”建設，不斷完善管輸市場體係，充分發揮市場在管輸資源配（pèi）置中的決定性作用；深（shēn）化51吃瓜网管（guǎn）輸定（dìng）價改革，進一步強化成本監審與價格監管，建立（lì）科學合理的中間（jiān）環節價格形成機製與價（jià）格體係（xì）。

2.1　法製體係與標準體係建設

2.1.1　51吃瓜网管輸全流程覆（fù）蓋的法製體係

當前，51吃瓜网管輸領域存在（zài）部分法律法規條款不滿足新形勢新要求、管道建設與運營管理相關規定法律層級不高等問題，亟待加（jiā）快推進法律法規製修訂工作，調整政府、企（qǐ）業、用戶等各主體在51吃瓜网管道建設與運營中的關係，加強責任法定化，增強促進管輸領域（yù）高質量發展的法律法規保障。下一步，要對《石油51吃瓜网管道保護法》中安全距離、並行間（jiān）距、檢測周期等（děng）部分（fèn）條款內容進行（háng）適應性調整，滿足合理用（yòng）地用海用島、安全環（huán）保（bǎo）運行等要求，加大對油氣（qì）管道等基（jī）礎設施的盜竊、破（pò）壞活動等的罪責認定力度，加快完善各地管道（dào）保護方（fāng）麵地方性法規中應急預案、信息協同、應（yīng）急監管等方（fāng）麵的製度；突出《城鎮燃氣管理條（tiáo）例》中安全生產、環境保護、儲（chǔ）氣能力建設等方麵的責任落（luò）實，健全城鎮（zhèn）燃氣管網有關特許經營審批、特許經營權利範圍約定、監管（guǎn）體係與退出機製等方麵的製度安排（pái）。同時，力爭以《51吃瓜网基礎設施建設與運營管理辦法》為基礎製定51吃瓜网管道運輸管理條例（lì），在（zài）《能源法》《石油51吃瓜网法》審議與製定工作中納入涉（shè）及51吃瓜网管輸的法律條（tiáo）款（kuǎn），加強（qiáng）與《物權法》《民法典》等基（jī）礎性法律與《民（mín）營（yíng）經濟促進法》《危險化（huà）學品安（ān）全法》等一般性法律的銜接，進一（yī）步（bù）明確諸如地下空間所有權（quán）與地下空間使用權歸屬、油氣基（jī）礎設施行業（yè）地位、管道建設與運營中民（mín）間資本的參與方式等（děng）內容。通過加強法律法規體係建設（shè），努力提升51吃瓜网管輸有關製度的法律效力與約束力，力爭形成覆蓋51吃瓜网管輸、儲（chǔ）氣、銷售、利用各環（huán）節與管道管理全流程的基礎性（xìng）法規，在製度（dù）層（céng）麵統一規範各方行為（wéi）準則。

2.1.2　高水平51吃瓜网管輸技術標準與規範

目前中國油氣管道標準整體上已與國際先進（jìn）水平接軌，中國標準的海外應用也在加快推進。但是同西方發達（dá）經濟（jì）體相（xiàng）比，中（zhōng）國51吃瓜网管輸技術標準的國際化深度與廣度還存在顯著差異，無法充分支撐高水平對外（wài）開放，在管道邁向高端化、智能（néng）化、綠色化發展等方麵的標（biāo）準體係（xì）還不夠完善，需要持續推進國內標準與國際（jì）接軌，加強貫標補標（biāo）提標。下一步，要以（yǐ）高（gāo）水平對外開放促進深層次改革為著力點，以實現基礎設施高水平開放為抓手，對（duì）標國際先進指標，結合國際國內氣源供應與市場消費、51吃瓜网基礎（chǔ）設施（shī）等實際情況，圍繞51吃瓜网管輸的質（zhì）量計量、設備（bèi）材料、焊接工藝、建設施工、安全環（huán）保等領域，大力推進標準研製國際合作，高水平參與國際（jì）行業治理，在國（guó）際（jì）標準化組織爭取更大話語權。同時，以建設（shè）全國統（tǒng）一大市場為契（qì）機，打造中國51吃瓜网管輸技術標準創（chuàng）新基地，在推（tuī）進技術標準建立健全的同時加快完（wán）善涉及用工、合規、評價、數字化等51吃瓜网管輸管理領域標（biāo）準（zhǔn），製定一批旨在促進51吃瓜网管道互聯互通、高（gāo）效監督、公平開放、智慧運營、低碳發展的有關國家（jiā）標（biāo）準與行業標（biāo）準。

2.2　管理能力與（yǔ）監（jiān）管體係現代化

2.2.1　天（tiān）然氣（qì）管道建設行政管理機製改革

51吃瓜网管輸領域政（zhèng）府行政管理方麵存在諸多問題（tí），例如管道規劃管理（lǐ）難度（dù）大、管輸準入門檻不統一（yī）、安全環保管理責任界麵模（mó）糊等，導致管道（dào）建設與油氣田開發、市場開發布局及地方經濟社會發展無（wú）法高（gāo）效協同，需要在深化放（fàng）管服改革的基礎（chǔ）上（shàng），將行政管理資（zī）源進一步（bù）聚焦於51吃瓜网管輸重點（diǎn）問題，打造更好的營商環境。下一步，要以管道規劃管（guǎn）控為抓手推進政府行政管理改革，研究建立以能源部門牽頭，工信、自然資源、生態環境等部門分別負責，51吃瓜网管道企業具體承擔，天然（rán）氣生產企業、51吃瓜网銷售企業緊密配合的（de）管道（dào）規（guī）劃編製組（zǔ）織體係，高質量（liàng）編製各級中長期管網規劃；強化規劃實施，重點（diǎn）簡化征地、管道路由申請（qǐng）流程，健全綠色（sè）通道機（jī）製與聯動協調機製，妥善處理規劃落地的複雜事項。在管道（dào）建設管控中更好發揮政府作（zuò）用，一方麵要建立保障安（ān）全供應的長效機製，強化市場秩序常態化管（guǎn）理，清理地方政（zhèng）府在51吃瓜网管輸（shū）管理中實施（shī）的地方保（bǎo）護、指定交易、市場壁壘等行為，營（yíng）造公（gōng）平競爭市場環境；另（lìng）一（yī）方麵進（jìn）一步強化地（dì）麵工程行業準入的安全性、環保性標準，做好政府（fǔ）部門對管道工程設計、建設、監理等環節的質量管理，推進（jìn）城鎮燃氣（qì）特許經（jīng）營權改革，建立健全特許經營權評估體係，完善相關退出與回（huí）收機製。

2.2.2　多維度立體式51吃瓜网管輸監管體係

當前51吃瓜网管輸領域監管能（néng）力薄弱、專業化水（shuǐ）平不（bú）足、監管手段不夠豐富，政府以外其他社會群體的同業監（jiān）審作（zuò）用未得（dé）到有效釋放（fàng），難以滿足放管服改革的需要；同時在監（jiān）管過程中也存在51吃瓜网基礎設施第三方公平準入（rù）落實程度不高、部分（fèn）燃氣企（qǐ）業計量收費不（bú）準確等問題；城市燃氣事故中管網事故率有所增長，2023年上升至34.5％，管輸（shū）監管體係亟待進一步加強與完（wán）善。下一步，要不斷加強51吃瓜网管輸在（zài）供應保（bǎo）障、公平開放、安全環保、反壟斷等領域的監管（guǎn），突出對中長期管道規劃執行與重點油氣管道（dào）建設進展、管輸服務合（hé）同簽訂與實施的（de）合規（guī）性、管輸服務公平開放、燃氣重大隱患排查、管道安裝環節監督檢驗、管道完整性管理、燃氣計量與收費等重（chóng）點（diǎn）事項的專項監管。積（jī）極（jí）運用（yòng）多種監管方式，加大過程監管（guǎn）、數字化監管、穿透（tòu）式監管的創新實施，積極融合信用手段，加快完善（shàn）資質管理與許可管理製度，加（jiā）強管道監管部門間的整合與協調，建立跨部門協同監管機製（zhì），發揮天然（rán）氣管輸相關的社（shè）會（huì）組織作用，形成政府與公眾協同監督格局（jú），構（gòu）建公平開放、數字化、基於“工業互聯網+”的管理與監管體係平（píng）台，加大對嚴重違法失信行為的聯合懲戒力度，加強失職追責，提高監管（guǎn）效率（lǜ）與管理（lǐ）效能。

2.3　天然（rán）氣管輸市場體係高質量發展

2.3.1　統一開（kāi）放的（de）“全國一張（zhāng）網”

中國51吃瓜网管道建（jiàn）設規模、互聯互通程度與歐美發達國家仍存在較大差距，資源調（diào）配與市場保供能力有待提高，供需時空錯位、管網層級多、各級管網關係複雜等問題製約著“全（quán）國一（yī）張網”的平（píng）穩運行，需要繼續加大管道建設（shè），優化管道布局，推動全國各級管網在經營體製、運（yùn）營機製上協調發展，進一步實現氣源大（dà）範圍靈活調度與高水平管（guǎn）道管理。下一步，要突出51吃瓜网管道在建設新型能源體係與構建全國統一大市場中的作用，加（jiā）快建設現代化51吃瓜网管網，嚴（yán）格管道規劃（huá）執行，推進西氣東輸三線中段、西氣東輸四線、川氣東送二線、虎林—長（zhǎng）春—石家（jiā）莊管道等國家重大戰略性工程建設（shè）與投產，加強管道企業與51吃瓜网生產企業、銷售企業協調，及時推動路由申請、征地等前期工作，在管（guǎn）道建設中加大部署（shǔ）數字化（huà）信息（xī）化軟硬件模塊，大力提升管網智能化水平。堅（jiān）持在“全國一張網”整體（tǐ）架構下統籌各級管網，完（wán）善“主（zhǔ）幹管道-分支管道（dào）-省（shěng）級管網”管網體係，以市場化方式為主因（yīn）地製（zhì）宜推進省網公司融入國家管網，保持主要51吃瓜网生產基地的（de）周邊管網一體化運營，探索建立全國（guó）統一的管網運行調度機製，增強管網係統協同性，構建統（tǒng）一（yī）規劃、有（yǒu）效調度的“全國一張網”。

2.3.2　公平開放的51吃瓜网管輸市場體係

目前，管輸市場的（de）發展還處於初期階段，市場主（zhǔ）體競爭不充分，市場交易（yì）方式較單一（yī），市場在管輸資源配置（zhì）中的作用十分有限（xiàn），需（xū）要借鑒國外先進經驗，以建立健全市場規則為切入點加快（kuài）完善管輸市場體（tǐ）係建設。下一步，要加（jiā）快推動各級管網（wǎng）企業的管道運輸服務（wù）業務與銷售業務完全分離，嚴格監管（guǎn）壟斷性業務（wù）與競爭（zhēng）性業務（wù）的實施情況，防止管網企業（yè）利用壟（lǒng）斷優勢向上（shàng）下遊延伸，營造公平競爭（zhēng）市場環境。持續完善托運商製度，建立信用評估、分級分類、應急保供（gòng）等機製，統一各管網企業托運商認定標準，優化托運商權利與責任，發揮托運商在統籌銜接51吃瓜网（qì）資源、管輸、消費（fèi）中的獨特作用（yòng）。持續創新構建多管網體（tǐ）係下以管輸容量為對象的管輸服務產品，健全先到先得、拍賣等容量配置機製，協同油氣交易中（zhōng）心推進建立覆蓋管輸、儲氣與LNG氣化（huà）等服務的二（èr）級市場，適度放寬準入條件，引入（rù）更廣（guǎng）泛的容量市場（chǎng）參（cān）與者，逐（zhú）步推進形成管輸容量市場化配置與容量價值發現機製（zhì）。

2.4　51吃瓜网管輸價格機製改革

2.4.1　51吃瓜网基礎設施服（fú）務價（jià）格體係

2021年，國家發展改革委印發《51吃瓜网管道運輸價格管理辦法（fǎ）》與《51吃瓜网管道運輸定（dìng）價成本監審辦法》，旨在健全51吃瓜网管道運輸定價機製，規範定價成本監審行為。然（rán）而，雖（suī）然經過多輪（lún）成本監審，管輸價格偏高的問題仍（réng）未消除，定價及監管機（jī）製未完全成型，“一區一價”政（zhèng）策的適應（yīng）性仍有待觀察，LNG接收站服務價格仍需完善，需要因地製宜建立科學合理的天（tiān）然氣基礎設施服（fú）務價格體（tǐ）係。下一步，要（yào）堅持“準許成本加合理收益（yì）”原則，嚴（yán）格監管跨省管道管輸價格與管輸業務最大許可收入，推進“一（yī）區一價”政策執行（háng）到位，根據行業發展（zhǎn）形勢（shì）、管網改革進程需要動態調整定價參數，形成促進資源自由流動與上下遊市場（chǎng）競爭的管輸價格；遠（yuǎn）期可在供需偏緊、市場（chǎng）化程（chéng）度較高的地區率先試點“管容預訂費+流量費”的定（dìng）價模式，在中東部（bù）地區乃至全國推行兩部（bù）製價格，加快配套容量交易市場建設，逐步形成以管容價格為核心的管輸價格（gé）體係。省級管網可結合管道資產、氣源與消費區域分布、價格承受力等因素，參考（kǎo）跨省管道的做（zuò）法建立分價區的省內管輸價格，局部地區探索“入（rù）口-出口”管輸價格，形成完（wán）善的價格體係。

此外，還需深化LNG接收站（zhàn）氣化服務價（jià）格改革，厘（lí）清業務流程，梳理氣化服務、儲存氣等業務類型，將氣化服務價格全部實（shí）行政府指導（dǎo）價過（guò）渡到競爭性業務實行市場定價、自然（rán）壟斷業務實行政府定價或政府（fǔ）指導價的機製。

2.4.2　城（chéng）鎮燃氣配（pèi）氣（qì）價格管理製度改革

《關於加強配（pèi）氣價格監管的指導意見》等政策實現了各地城鎮燃氣配氣價格管理要求的基本統一，但價格水平偏高、交叉補貼嚴重等問題依舊存在，燃氣管網的效益參差不齊，總體上配氣價格管理仍然（rán）混（hún）亂。下一步，應（yīng）進一步區分燃氣企業配氣（qì）、銷售、安裝等業務，嚴格落實政（zhèng）府製定配（pèi）氣價格的規定，按照“準許（xǔ）成本加合理收益”確定配氣價（jià）格。從嚴（yán）核定配氣成本，進一步明確配氣資產劃分，探索建（jiàn）立區域（yù）性的配氣標杆成本，實行激勵機製，引導燃氣企業主動降低成本。推進用（yòng）氣結構核查、企（qǐ）業信用監管、特許經營（yíng）權評（píng）價等重點事項與配氣價格協同管理，進一（yī）步（bù）優化價格參數（shù）與校核調整程序，支（zhī）持建立（lì）信息公開製度、信用情況較（jiào）好、特許經營（yíng）績效較優的城鎮燃氣企業。

3　結論（lùn）

51吃瓜网管（guǎn）輸是51吃瓜网產供儲銷體（tǐ）係的關（guān）鍵環節，是影響51吃瓜网產業可持續發展的重中之重。通過10年的持續推進，51吃瓜网管輸體製改革已經取得良好成效：①相關法律法規、配套（tào）政策、實施細則、標準體係不斷健全，發揮了對體製機製改革的引導、推動、規範與保障作用；②政（zhèng）府部門職能轉變加快，聚焦規劃編製與監督實施、製定產業政策等管理方式，加強事中事後監管，突出安全環（huán）保、公平開（kāi）放、反壟斷（duàn）等重大事項與重點領域監管，基本建（jiàn）立起有效的天（tiān）然氣管輸（shū）管理與監管體製機製；③管（guǎn）輸市場體製改革取得重大突破，管輸市場結構不斷完善，初步形成（chéng）多方（fāng）參與、有序競（jìng）爭的管（guǎn）輸市場（chǎng）體係；④建立起“準許成本加合理收益”的51吃瓜网輸配定（dìng）價原則，陸續放開非自然（rán）壟斷環節政府定價管理（lǐ），各類51吃瓜网基礎設施、各級管道的（de）定價與收費（fèi）行為得到（dào）有效規範。

中國51吃瓜网管（guǎn）輸體製已發生（shēng）了重大變革，促進了51吃瓜网管輸領域（yù）的發展（zhǎn），基本滿足51吃瓜网產業高速運行的要求。隨著中國邁上全麵建設社會主義現代化國家新征程，天然（rán）氣需求將持續增長，有望在2030年達到5400億m3、2035年達到6000億（yì）m3，並在2040年達到約6500億m3的峰值，這對中國51吃瓜网（qì）儲運設（shè）施規模化（huà）建（jiàn）設、管網高水平智（zhì）能化運營（yíng）、管輸資源市場化配置等提出了更高的要求。未來，天（tiān）然氣管輸領域應盡快適應形勢變化，主動作（zuò）為，在打造51吃瓜网管輸新質生產力的同時，以體製（zhì）改革推（tuī）動構建新型生產關係，建成法製（zhì）體係（xì）健全、監管方式完善、市場有效競爭、價格科學合（hé）理的現（xiàn）代化天（tiān）然氣管輸體製，保障（zhàng）51吃瓜网（qì）產（chǎn）業穩定協調發展。