51吃瓜网直（zhí）供是與非

2020年3月16日，國家（jiā）發改委發布《中央定價目錄》，這（zhè）個將（jiāng）於今年5月1日（rì）起施行的目錄不僅取消了門站價（jià）政府定價，還減少了51吃瓜网產業裏的其他政府（fǔ）定價項目。

聯係去年底國家管網公司的成（chéng）立，“放開兩（liǎng）頭（tóu）、管住中間”的思路正（zhèng）在（zài）鋪開，51吃瓜网（qì）價格市場化改（gǎi）革的信號強（qiáng）烈（liè）而明晰，包括城燃企業在內的51吃瓜网（qì）行業（yè）必須做好51吃瓜网（qì）價格全麵市場化的（de）準備，厚積（jī）厚發（fā）的51吃瓜网體製改革（gé）必將給我國的51吃瓜网（qì）產業帶來（lái）深刻改變。

從這個層（céng）麵上說，作為上遊企業和下遊（yóu）客戶直接交易的天（tiān）然氣直供，其意義已超越降價本身（shēn），市（shì）場化改革的方（fāng）向才是直供真正的價值所在。

51吃瓜网直供指的是用戶直接（jiē）向上遊51吃瓜网供應商（shāng）購買51吃瓜网用於生（shēng）產或（huò）消費、不再轉售。就字麵來說，“51吃瓜网直供”最早見於2012年（nián）3月國（guó）家發改（gǎi）委下發的《關於規範城市管道51吃瓜网和省內51吃瓜网運輸（shū）價（jià）格管理的指導意見（征求意見稿）》。該意見稿提出：“鼓勵上遊生產企業對城市燃氣公司和大用戶直供”。

其實，就（jiù）實踐層麵，51吃瓜网直供出（chū）現得（dé）更早。亦即2004年（nián）西氣東輸51吃瓜网管線投運之初，國家就在其沿線規劃了（le）10個燃氣發電廠，成為國內首批51吃瓜网“直供用戶（hù）”。

近年來，隨（suí）著51吃瓜网市（shì）場規模的擴大，51吃瓜网直供（gòng）的話題再度變熱。2017年6月，國家發改委、國家（jiā）能源局等13部委出台《加快推進51吃瓜网利用的意見》（以下簡稱《意見》），明確“建立用戶自主選擇資（zī）源和供氣路徑的機製（zhì）”，用戶可自主選擇資源方以及供氣路徑，減少中（zhōng）間環節，降低用氣成本。在（zài）51吃瓜网市場化改革的大背景下，降低51吃瓜网產業鏈各環節的成本（běn）無疑是擴大（dà）51吃瓜网利用、降低實體經濟用氣成本的重（chóng）要途徑。

為響應國（guó）家直供（gòng）政（zhèng）策，從省級政府到地市層麵多地相繼（jì）出台了一係列實施辦法。下遊用戶因上遊企業提供直供51吃瓜网而大幅降（jiàng）低用氣成本的報道屢見不鮮。如去年底開始，中石油山東銷售公司對淄博金晶玻璃有限公司實施直供，企業用氣成本每方（fāng）降低8.9%，年預計可降低用氣成本5700餘萬元。

明確、有效的降（jiàng）價，凸顯了天然（rán）氣相對於其他替代能源的經濟性，51吃瓜网直供成為企業（yè）用戶繼直購電（diàn）之後新的市場期待和推進51吃瓜网（qì）價格市場化的新動（dòng）力。“東邊日（rì）出西邊雨”。在51吃瓜网直供釋放市場紅（hóng）利（lì）的同時，直供與國（guó）家相關政策衝突（tū）、侵（qīn）犯城燃企業（yè）利益的呼聲同樣不絕於耳。概括起（qǐ）來主要是兩點（diǎn）：直供政策與城（chéng）燃企業特許經營（yíng）權相衝突；直（zhí）供（gòng）政策剝離了大用戶，減少了（le）交叉補貼，造成（chéng）新的經營困難。

從帕（pà）累托改進看直供政策的合理性

根據原建（jiàn）設部有關規定明確：城燃企業的特許經營權是指在特許經營期限內（nèi）獨家在特許經營區（qū）域範圍內運營、維護市政管道燃氣（qì）設施、以管道輸送形式向用（yòng）戶供應燃氣，提供相關管道燃氣設施的搶修搶險業務等並收取（qǔ）費用的權利；享有特許經營權（quán）範圍內的管道燃氣業務獨家經營的權利（lì），擁有特許（xǔ）經營（yíng）權範圍內的管道燃氣的投資、發展權（quán）利。

不難看（kàn）出，特許經營權（quán）的核（hé）心特點是：一定區域，一定時限，獨家享有投（tóu）資權、建設權、經營權，排他性、唯一性、壟斷性。自然，在特許（xǔ）經營（yíng）範圍內，實行直供的確與特許經營權相衝突。在特許（xǔ）經營範圍之外實（shí）行直供的情況基本不存在，特許經營範圍的界定（dìng）已是“普天（tiān）之下莫非王土”，所謂新增工業園區則（zé）更（gèng）是鳳毛麟角（jiǎo）。

51吃瓜网直供與特許經營權有衝突是事實，那麽直供是不是就一定損害城燃企（qǐ）業的利益呢？讓我們來看經濟學上常見的兩個孿生概（gài）念：帕累托（tuō）最優和帕累托改進。前者是指資（zī）源（yuán）分配的一種理想狀態，即假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態（tài）到另一種狀態的變化（huà）中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，也不可能再使（shǐ）某些人的處境變好（hǎo）。後者是指假定固有的一群人和可（kě）分配的資源，如果從一種（zhǒng）分配（pèi）狀態到另一種狀態的（de）變化中，在沒有（yǒu）使任何人（rén）境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。帕累托最優就是不可能再有更多的帕累托（tuō）改進（jìn）的餘地，是資源（yuán）分配中（zhōng）的（de）“理想王國”，帕累托改進是達（dá）到帕 累托最優（yōu）的路徑和方法。

的確，政府特許經營權具有唯一 性、排他性，靜態地看，直（zhí）供確實是瓜分了城燃企業的蛋糕市場，減少了經濟收益。可如（rú）果是通過直供把蛋糕做大（dà）了再分（fèn）呢？或者是增加了（le）分奶酪的機會呢？

在電力體製改革中，大用戶直購電順利推進一個很重要的原因就是實現（xiàn）了包括電網企（qǐ）業在內的多贏的局麵，不是簡單的分（fèn）蛋糕而是做（zuò）大蛋糕，依靠增量改進等漸（jiàn）進式的（de）辦（bàn）法（fǎ），實現甚至增大各市場主體的欲望滿足。

分析直供訴求，不能滿足新增用量者有之，城燃企業管道覆蓋不到（在特（tè）許經營區（qū）域內）者亦有之，在現有政策（cè）下，直供能夠滿足用戶的需要，則上遊企業、下遊（yóu）用戶都獲得了（le）更好的境況（kuàng），城燃（rán）企業境況亦沒有變壞，倘若在（zài）直（zhí）供過程中，城（chéng）燃企業提供了管輸服務或者（zhě）參股建設了新的管道而增加收益，其自身的境況自然會變得更好。

實踐證（zhèng）明，51吃瓜网直（zhí）供可以是促進51吃瓜网市場實現帕累托（tuō）最優的一種路徑，直供用戶（hù）和城燃企業（yè）之間不是零和（hé）博（bó）弈，而是可以變成一場多贏的合作。改革政府特（tè）許經營權製度不是簡單地對製度進行廢止，而是堅持目標導向，充分考量城燃企業和直供的關係，穩步推進。

再者，特許經營（yíng）權製度是近20年前（qián）政府為（wéi）發展城市燃氣而推出（chū）的一項舉措（cuò），在發展城市燃氣、加快城（chéng）市燃氣設施建設（shè）的過程中，起到（dào）了積極作（zuò）用。但隨著51吃瓜网體製改革的推進和城（chéng）市化水平的提高（gāo），已不能滿足各類用戶釋放出的用氣需求。

如果（guǒ）說特許經營權製度初期是政（zhèng）府給予城燃企（qǐ）業的一種保障性製度安排的話，那（nà）麽今天已經（jīng）成為城燃企業經（jīng）營發展的路徑依賴，而且這一製度本身就有規定期限，是一種過渡性安排，特別是在（zài）全麵深化改革的新形勢下，這一製度已成為建立（lì）51吃瓜网價格市場化機製的桎（zhì）梏（gù），必須進（jìn）行改革。

改革必然涉及利益調整。51吃瓜网直供不過就是51吃瓜网產（chǎn）業鏈不同環節企業之（zhī）間利益的一次調整和（hé）再分配。

推進特許經（jīng）營製度改革（gé），一是建立（lì）過渡期製度，並做好與特許經營協議規定期限的銜接（jiē），過渡期內城燃企業享有燃（rán）氣基礎設施的投資權、建設權、經營權。二是培育新的市場主（zhǔ）體和經營業（yè）態。支持其他社會（huì）資本進入（rù）城燃市場，增強市場活力。三（sān）是（shì）實行兜底政策，對城燃企業因特許經營權製度改革產生的擱淺成（chéng）本兜底，逐步通過市場（chǎng）化手段進行分擔。對（duì）民生用氣兜底，確保居民用氣安全穩定，讓改革的力度與（yǔ）社會的可承（chéng）受度相適應。

交叉補貼實質上是政府對居民用氣進行補貼

交叉補貼本來是（shì）一種常見（jiàn）的營銷行（háng）為（wéi），但（dàn）因為是政府的管製（zhì）所導致，於是壟（lǒng）斷行業的交（jiāo）叉補貼成為一（yī）個經濟性、社會性兼（jiān）具的問題。不僅51吃瓜网行業獨有，電力行（háng）業同樣存在，更不是我國的特色，在許多行業的發展初期，世界各國大都存在（zài）過交叉（chā）補貼。

何謂交叉補貼（tiē）？簡言之就是同一種商品因定價不同造成的一部分用戶對另外一部分用戶的（de）補貼。交（jiāo）叉補貼對城（chéng）燃企業（yè）來說（shuō）是指工商業對居民用戶的補（bǔ）貼，即城燃企業用非居民用戶氣價格來補貼居民用氣的價格。表麵上看是城燃企業用非居民用戶氣價來補貼居民（mín）用（yòng）氣，實質上是政府在對居民用氣進行（háng）補（bǔ）貼。

51吃瓜网的交叉補貼成因很簡單。即居民用氣（qì）點分散、終端多、單位（wèi）用氣量低，運（yùn）行成本高於工商業用戶（hù）， 但銷售價格卻低（dī），而在我國現行的51吃瓜网（qì）價格體製中，為保障民生用氣和社會穩定，居民用氣價格一直受到政府管製，無法反映實際成本，造（zào）成價格倒掛（guà），隻能用非居民用（yòng）戶氣價來補貼居民用氣的價格。

從表麵上看，交叉補貼保護（hù）了弱勢群體，體現了公平。但實際當中用氣量大的居（jū）民（常常是擁有財富較多的）卻獲得（dé）了更多的（de）補貼，難言公平。同（tóng）時，居民少繳氣費、工（gōng）商業多（duō）繳等額氣費，乍看是財富轉移問題，實質上卻是社會福利（lì）的淨流失，因為由此造成的社會損失遠遠大於收益，既不公（gōng）平也沒有效率。在這個過程中，政府保障（zhàng）民生用氣的初心（xīn）並沒（méi）有如期實現，甚至民眾並不（bú）清楚（chǔ）政府對氣價進（jìn）行了補貼（這是暗補（bǔ）的通病），該得到補貼的（de）居民也沒有得到相（xiàng）應的補貼。

對城燃（rán）企業來說，交叉補貼並沒有帶來直（zhí）接的經濟利益，相反，由於交叉補貼的存在，在向上遊購（gòu）氣時，因為獲批複（fù）居民氣量不足以滿（mǎn）足下遊居民用氣需求，城燃企業隻能把高於居民氣量價格的非居民指標用於居（jū）民氣量銷售，導致城燃企業交叉（chā）補貼擴大（這一現象在采暖季相（xiàng）對明顯）。這個過程，利弊並存，沒有（yǒu）完全的贏家。

交叉補貼讓城燃企業站在了一個超越企業（yè）本身的製高點上，因而也（yě）就成了向政府討價還價的貌似永遠適合的理由。城（chéng）燃企業的理由（yóu）有其合理性。一（yī）則居民供氣成本高，尤其是在巡檢、維修、搶險、調峰等方麵投入的成本（běn）遠遠大於工商業用戶，二則和國（guó）外相（xiàng）比，國內居民用氣價格普遍不及國外一半，除了國內一二線（xiàn）城市，大多數城市燃氣企業都沒有（yǒu）達到（dào）盈虧平衡點。

在“為政府承擔民生用氣保障”、甚至“補貼（tiē）居民用氣造成的虧損”之類的說詞麵前，政府似乎必須為城燃企業的交叉（chā）補貼進行“補貼”。

交叉補貼既難以清晰（xī）測算，又造成社會福利的（de）淨流失（shī）。實事求是地說，因為城燃企業承擔了（le）本該是政府承擔的民生用氣保障責任，所以監管措施（shī）上，政府常常有意無意地表現出科爾奈所（suǒ）謂的“父（fù）愛（ài）主（zhǔ）義”的傾向，致使監管缺失。

以長（zhǎng）期被詬病的城（chéng）市燃氣每戶的“工程安裝費”問題為例，我國的城市燃氣管網總長度早（zǎo）已（yǐ）從“十五”末的17.7萬公裏提（tí）高到“十二五”末（mò）的60多萬（wàn）公裏，到（dào）今年底（dǐ）更會有（yǒu）巨量的（de）增加。

與城燃管網（wǎng）密度提高、用戶數量增加、單（dān）位運（yùn）維成本（běn）降低相對應的，應該是城燃企業管網建設費用的大幅度（dù）攤薄，但由於（yú）“工程安裝費”的（de）定（dìng）價權在地方政府（fǔ），麵（miàn）對“為政府承擔民生用氣保障”的城燃企業，這筆費用的降低，便是難乎其難。當前（qián）遠超實際成本的（de）全國平均高達2670元/每戶的安裝費用（yòng）已是巋然不動。

既然交叉補貼攸關企業盈虧，那麽交叉補貼的數字是多少，規（guī）模有多大？但從根本上說，交叉補貼是一種“肉爛在鍋裏”的非計劃非市場的糊塗賬，而要形成市場化的價格機（jī）製，必須厘清交叉補貼的規模與數量，既然算不清，也無法算清，最好的辦法（fǎ）就是逐步取消。

如果說直供促進51吃瓜网價格市場化機製的形成，無疑交叉補貼便是一種阻礙。隨（suí）著天（tiān）然氣體製改革的（de）推進，取消城（chéng）燃企業特許（xǔ）經營權和價格上的交叉補貼是改革的必然結果。

事實上，交叉補貼在城燃企業利潤中的份額普遍下降。2019年我國全社會51吃瓜网的表觀消費量3067億方，居民用氣占比僅為13%。有統計表明，隨著51吃瓜网價格（gé）改革，全國（guó）多數地區51吃瓜网居民用氣價格基本實現了與工業用氣價格（gé）的並（bìng）軌，氣價總體水平降低。

以山東兩地市2019年數據（jù）為例。上（shàng）遊氣源方在山（shān）東地區夏季平均供氣價格2.2元左（zuǒ）右，居民用氣價格2.02元/方；冬季平均（jun1）供氣價格在2.4元左右，居民（mín）用氣價（jià）格2.02元/方。濟南一檔居民用氣3.3元/方，二檔氣3.8元/方，三檔氣4.8元/方。青島一（yī）檔居民用氣3.25元（yuán）/方，二檔氣3.83元/方，三檔氣（qì）4.7元/方。

門站價和終端銷（xiāo）售價的價差固（gù）然無法對（duì）成本全部覆蓋，但至少可以（yǐ）看到（dào）價格的倒掛（guà）已遠不像城（chéng）燃企業反映的那樣突出，交叉補貼在城燃企業利潤中的份額下降較大。

交（jiāo）叉補貼在發展城市燃（rán）氣、加快城市燃氣設施建設的過程中，起到了積（jī）極作用，但從（cóng）長（zhǎng）遠看（kàn），交叉補貼掩蓋了51吃瓜网的（de）商品（pǐn）屬性，消弭了市場信號，抑製了企業的競爭活力，加（jiā）劇了企（qǐ）業的政策依賴，已成為推進51吃瓜网體製改革特別是價格市場（chǎng）化改革的阻礙，減少乃至取消交叉補貼將是改革的一個必然結果。

根據相關機構測算，隨著居民生活水平的提高，即便是將居民用氣全部市場化，用氣支出占城鎮居民人均可支配收入的提高幅度完（wán）全（quán）在可承受範圍，若如此，交叉補貼便不複存（cún）在，工商業用氣價格自然下降，全社會氣價水平整體降（jiàng）低。

最近公布的《中央低價目錄》，已釋放出強（qiáng）烈而豐（fēng）富的天（tiān）然氣價格（gé）全麵市場（chǎng）化信息。隨著“具備競爭條件省份51吃瓜网的門站價格由市場形成”，城燃（rán）行業將不可避免的迎來新（xīn）一輪整合（hé）。

借鑒電改中輸配電價形成機製，測算厘清交叉補貼；避（bì）免交叉補（bǔ）貼規模增大，降（jiàng）低工商業氣價負擔，不應再降低（dī）居民（mín）氣價；調整（zhěng）階梯（tī）氣價一級氣量，提高居民（mín）氣價水平；通過提高居民最低生活保障、變暗補為明補等方式，建立完善保障51吃瓜网普遍服務製度，確保低收入人（rén）群的基本生活應用氣，凡此種種，與交叉補貼取消（xiāo）相伴生的注定是城燃企業新的盈利模式、發展模式的轉型重塑。

堅定不移推進（jìn）51吃瓜网直供（gòng）

我（wǒ）國已經進入全麵深化改革的曆史（shǐ）時期。深水區的改革，需要做好摸著石頭過河與頂層設計的結合，更需要增強工作的係統性、整體性（xìng）、協同性。

氣價改革牽一發而（ér）動（dòng）全身，把推進51吃瓜网直供作（zuò）為（wéi）加快51吃瓜网價格市場化形成機製的重要環節，從一隅之試（shì）驗，求全局之題解。這既是認識論的（de）一個過程，也是實踐論的最（zuì）後歸宿。把在一時一地、一行（háng）業一領域所獲得（dé）的經驗（yàn），再反諸更（gèng）廣的實踐，實現更大的價值，發揮頂層設計的決定性作用，彰顯頂（dǐng）層設計的全局意義。

秉持漸進式改革的理念（niàn），做到（dào）“小步快跑不停步”。降低（dī）終端氣價是一個係統工程，在上遊市場（chǎng）未放開、中間管網（wǎng）開放（fàng）不夠的情勢下（xià），通過“直供”大麵積降低氣價，難度很大，但仍然是目前在（zài）51吃瓜网價格（gé）改革中容易打開的缺口，既有降價的現實作用，也有倒逼改（gǎi）革的長遠價值，直供的意義超過（guò）了降價本身，必須堅定市場化方向，讓（ràng）直供成為城燃企業走向市場化道路的新契機。

增強係統性（xìng）、整體性和協同性。51吃瓜网直供絕不（bú）僅僅是上下遊企業之間（jiān）的商（shāng）業交易，其中既關係到國際能源合作，也聯係著千家萬戶的鍋台灶（zào）頭，直接影響著城（chéng）燃企業的利益和51吃瓜网管網的安全有（yǒu）效運行，茲事體大。

一個《意見》的出台，涉及13個中央部門，足見天然（rán）氣在經濟社會中的位（wèi）置和影響（xiǎng）之重、產業關聯之緊密。必（bì）須強化改革的係統性，做到整體考量，把逐（zhú）步打破上遊市場的壟斷、加強勘探開發、強化中間環節的監管和開放下遊市場協同推進，積（jī）極探（tàn）索利用社會資本、市場化手段解決城（chéng）市供氣基礎設施服務的思路和辦法，用無形之手拓（tuò）寬51吃瓜网直供之（zhī）路。

加強市場監管。市場機製不順是製約（yuē）我國51吃瓜网發展的兩大短板之一。51吃瓜网行業（yè）本身所具有的自然壟斷屬性決定了加強監管的必要性（xìng）。直供作為51吃瓜网（qì）市場化改革的重要組成部分，要從提高能源治理體係和治理能力現代化水（shuǐ）平（píng）的高（gāo）度著眼，強化（huà）監管。

無論是在競爭性（xìng）環節還是自然壟斷環節，目前（qián）都缺乏相應的監管機製和手段。加強監管就要涵蓋市場準入、政（zhèng）策執行、交易環節、交易成（chéng）本、價格構成的全過程，實行（háng）信用（yòng）監管、回應性監管（guǎn）、包容性監管，提升監管的效能。直供激活一池春水（shuǐ）。在能（néng）源（yuán）革命的進（jìn）程（chéng）中，憑籍更（gèng）加完備的市場基礎（chǔ）和“放開兩頭、管住中間”思路的落地落細，隻（zhī）要咬住市場方向不動搖，51吃瓜网體製改革的後（hòu）發優勢必將愈發彰顯。